S u p r e m a C o r t e :
-I La parte actora inició acción de amparo contra la
Administración Nacional de Seguridad Social (AN.Se.S), a fin de que se mantenga la integridad de su haber jubilatorio y se ordene al organismo previsional cesar en la aplicación de descuentos efectuados bajo el código 204 de los recibos respectivos (tope del arto 9°, inciso 3 de la ley 24.463), como así también en los practicados en virtud de impuestos a las ganancias (v. fs. 9/15 del principal al que me referiré en adelante, salvo aclaración en contrario).
Adujo, en el líbelo de inicio, que es titular de una jubilación ordinaria, la que le fue concedida en su carácter de Vocal de Cámara, dependiente del Superior Tribunal de la provincia de Jujuy, cuya tramitación se realizó en el Instituto Provincial de Previsión Social -hoy transferido al AN.Se.S-. Asevera que percibía normalmente su haber, conforme fue determinado en el acto administrativo que le concedió el beneficio, de acuerdo a lo establecido por las leyes locales 4.042 y su modificatoria 4.897; ello, hasta que en fecha 1 de octubre de 2.000, el organismo previsional nacional, según lo dispuesto por Resolución 431/99, comenzó a aplicar arbitrariamente -dijo- el tope legal -ya mencionado- de tres mil cien pesos ($ 3.100).
Puso de resalto, que a muchos beneficiarios del sistema provisional de la provincia no se les aplica el citado tope, como así tampoco a los pertenecientes a otros sistemas, también transferidos, como ser el caso de las provincias de Catamarca y La Rioja, donde se les impone -continuó- la deducción escalonada del inciso 2° del artículo 9° de la ley 24.463, circunstancias que la ubican en un plano de desigualdad ante sus pares.
Aseveró, que la actitud del AN.Se.S implica un verdadero cercenamiento de sus derechos, pues sufre una disminución confiscatoria, ilegítima y contraria a derecho y, en especial, contraria a la intangibilidad de los haberes que como magistrado le corresponden. Por ello, peticionó la declaración de inconstitucionalidad de las Resoluciones del organismo previsional N° 431/99 y 991/00, como de toda otra norma que se oponga a la percepción íntegra de su haber jubilatorio.
Previa contestación de la demandada (v. fs. 28/33), el titular del Juzgado Federal de Primera Instancia N° 2 de la referida provincia resolvió, en lo que aquí interesa, hacer lugar a la acción entablada y declaró la inconstitucionalidad de las Resoluciones del organismo previsional N° 431/99, anexo I articulo 5) inc. b) y 991/00; dispuso, asimismo, que la A.N.Se.S se abstenga de continuar practicando los descuentos en virtud de aquellas normas, como así también los realizadosen razón del impuesto a las ganancias, sobre los haberes previsionales de la actora, debiendo reintegrar las sumas descontadas, con más los intereses correspondientes (v. fs.35/40). Apelada dicha sentencia por la demandada (v. fs.45/50), la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social la confirmó (v. fs. 77/78).
Para así decidir, sus integrantes sostuvieron, en lo referido a las deducciones practicadas en concepto de impuesto a las ganancias, que el organismo previsional reconoció el derecho de la accionante a obtener el cese de los mismos, al señalar que ya no se le realizan los descuentos por aquel gravamen por lo que entendió que la cuestión se había tornado abstracta; concluyó también, de acuerdo a jurisprudencia sentada por diferentes Salas de esa alzada, que no existía motivo por el cual la A.N.Se.S no deba devolver las sumas retenidas, indebidamente, del haber jubilatorio de la actora.
Por otro lado, consideró que el artículo 9° de la ley 24.463 es inaplicable al caso. Así lo sostuvo, toda vez que -dijo- el objetivo principal de ese cuerpo legal fue reformar el sistema integrado de jubilaciones y pensiones establecido en base a la ley 24.241, pero de ninguna manera afectar regímenes jubilatorios especiales y específicos como el que rige la situación previsional de la accionante. Agregó, que la mencionada normativa no comprende en su ámbito subjetivo a personas cuyo status continúa reglado por disposiciones especiales vigentes al momento del cese en sus funciones.
Asimismo, citando jurisprudencia del Alto Tribunal, precisó que no podía soslayarse que la amparista se encuentra tutelada -dado su condición de magistrada- por el principio de intangibilidad de las remuneraciones contemplado en el artículo 110 de la Carta Fundamental, que se extiende a los sujetos en situación de retiro y comprende tanto a los integrantes de la Justicia Nacional como a los de las respectivas jurisdicciones provinciales. Por estas razones, confirmaron, en lo substancial, la sentencia del inferior.
Contra lo así resuelto, la A.N.Se.S interpuso recurso extraordinario (v. fs. 80/92) que, contestado (v. fs. 95/108), fue denegado (v. fs. 111/112), lo que motivó la presente queja (v. fs. 11/16 del cuadernillo respectivo).
-II En primer lugar, la recurrente ataca la legitimidad de la vía procesal elegida por la actora para llevar adelante su acción. Expresa que el plazo establecido en el inciso e) del artículo 2° de la ley 16.986 se vio largamente vencido, toda vez que se dejó transcurrir más de un año y medio a partir de la ejecución de los actos que ahora se ven cuestionados.
Respecto a las retenciones en concepto de impuestos a las garantías, aduce que, dado que la accionante se jubiló por una ley general, la A.N.Se.S no podía identificar su calidad de ex magistrado, de manera tal que hasta tanto el beneficiario no interpusiera el pertinente reclamo administrativo,se tornaba materialmente imposible proceder a la baja del código respectivo en forma automática. Por otro lado, pone de resalto que se debería tener en cuenta, en todo caso, que el organismo de seguridad social actuó en su carácter de agente de retención del impuesto, debiendo la actora reclamar la restitución de lo descontado a la Administración Federal de Ingresos Públicos, por. la vía que corresponda que -precisano es la del amparo.
Dice, además, que esos hipotéticos créditos deberían estar sujetos a la prescripción contemplada por el artículo 82 e la ley 18.037 y a la consolidación de deudas estipuladas por el artículo 13 de la ley 25.344 y su extensión temporal, el artículo 46 de la ley 25.565.
Aduce, por otro lado, que el a-qua omitió, en forma directa, la aplicación de una norma de carácter nacional y de orden público como es la 24.463, fundándose en argumentos jurisprudenciales que no se compadecen con las circunstancias del caso. Ello es así -continúa- desde que la ley de la provincia de Jujuy 4042/83, en cuyo marco se concedió a la actora su beneficio previsional, no reviste el carácter de régimen jubilatorio especial, como lo pretendió el juzgador. Considera que al haberse jubilado como magistrada local, su situación no es equiparable con la prevista en la ley 24.018. Pone de resalto, que la normativa provincial mencionada abarca a todos los empleados públicos de dicha jurisdicción, por lo que el cargo en el que se desempeñó, en lo referido al régimen previsional que lo ampara, en nada lo diferencia con otros trabajadores estatales.
Explica que la ley 24.463 rige la situación del amparista en virtud de lo previsto por el Convenio de Transferencia del Sistema Provincial al Estado Nacional, cuya celebración fue autorizada por la ley local 4.903 de fecha 4 de marzo de 1996, siendo dicho pacto ratificado por el decreto nacional 868/96, cuya vigencia -aclara- comenzó partir del 31 de mayo de 1996. Dice que la cláusula primera de tal convenio establece, en forma precisa, que la legislación previsional regulatoria del sistema jubilatorio de Jujuy -objeto de la transferencia- se integraba con la referida ley 4042 y sus modificatorias, quedando derogadas a partir de su vigencia y, desde ese momento, empezaron a ser aplicables, a los jubilados locales, las leyes nacionales 24.241, sus modificatorias y la 24.463 o las normas que pudieran sustituirlas. Expresa que, de acuerdo a lo dicho en el párrafo precedente, a la fecha de cese de servicios del actor (31 de diciembre de 1996) el artículo 9 de la ley 24.463 le era plenamente aplicable; a la misma conclusión se arriba -destaca- si se toma en cuenta lo establecido por el artículo 38 de la ley previsional local, el que estipula que el derecho a las prestaciones se rige, en lo substancial, por la ley vigente al momento del cese.
Asevera, también, que no. resulta admisible que, con el mero propósito de dar primacía ilimitada a los derechos individuales que consagra la Constitución Nacional se deje de lado. las directas implicancias que una decisión cama la recurrida producirá a la sociedad toda, negándole al Estado llevar a cabo un reparto asistido, basado en el principio de solidaridad previsional. Sobre este punto, pone de resalto que cesar en la aplicación del mencionado tope sería poner en riesgo la supervivencia del sistema y, con ello, el resguardo de los futuros beneficiarios.
Se agravia por la imposición de costas a su parte dado que dejó de Aplicar, sin fundamento alguno, el artículo 21 de la ley 24.463. Por último, critica la denegación del recurso extraordinaria.
-III Observo,primeramente, que las impugnaciones dirigidas a convertir el criterio del a-quo respecto a la vía elegida por la recurrente, remiten a una cuestión ajena al recurso extraordinario, cuya resolución es propia de los jueces de la causa, máxime cuando fue resuelta con suficientes fundamentos, que explicitan los motivos por Ios que se consideran reunidos los extremos que en el caso posibilitaron acceder al amparo y por lo tanto, impiden su descalificación a tenor de la doctrina de la arbitrariedad (v. Fallos 318:2541 y precedentes allí citados).
En cuanto a la queja relativa a los descuentos por el impuesto a las ganancias, si bien me considero comprendida en las causales de excusación que emanan del art. 10 de la ley de Ministerio Público y 17 inciso. 2 del Código. Procesal Civil y Comercial de la Nación, cabe señalar que similares cuestiones ya han sido resueltas por el Tribunal-integrado por conjueces- in-re S.C. G. 196; L. XXXV “Gutierrez Oscar Eduardo c/ A.N.Se.S”, sentencia de fecha 11 de abril de 2.006.
- IV Empero, en lo que hace a los demás reproches, pienso que son formalmente procedentes, pues se encuentran en principio en tela de juicio la interpretación, alcance y aplicación de normas federales y la decisión fue contraria a la pretensión que la recurrente fundó en dichas normas (artículo 14 inc. 3° de la ley 48; Fallos 310:1873; 320:735; entre otros).
Sentado lo anterior, procede puntualizar aquí que el Convenio de Transferencia del Sistema de Previsión Social de la provincia de Jujuy al Estado Nacional fue autorizado por la legislatura local al sancionarse la ley 4.903 y ratificado por el Poder Ejecutivo Nacional mediante el decreto 868/96.
Asimismo, cabe precisar que fue firmado el día 31 de mayo de 1996 y se fijó como fecha de inicio de vigencia de sus disposiciones el 1 de junio del mismo año (ver cláusula sexta del Acta Complementaria suscripta el 11 de junio de 1996 que luce como Anexo III del decreto mencionado).
Por otro lado, cabe poner de resalto que la actora inició el trámite para acceder a su jubilación el 2 de junio de 1995 (ver fs. 1 del Expte. administrativo N° 794, Letra “A” que corre como agregado) y el beneficio le fue concedido por Resolución N° 1.256 del Instituto Provincial de Previsión Social, del 26 de agosto de 1996 (ver fs. 34 del mismo Expte. Adm.).
Asimismo, su haber previsional fue determinado de acuerdo al artículo 69 de la ley 4042, reformado por el artículo 12 de la ley 4839 -equivalente al 82% móvil del promedio de la remuneración mensual correspondiente a la categoría o cargo que hubiese revistado el agente durante los últimos cinco años de servicio- en este caso, Vocal de Cámara dependiente del Superior Tribunal de provincia (ver última Resolución citada).
Es decir que el beneficio de la actora fue solicitado antes de la firma del Convenio que nos ocupa, se otorgó estando el acuerdo en vigencia, y se acordó por las autoridades provinciales conforme a lo estipulado por las leyes de seguridad social locales, en virtud -estimo- de lo reglado por la cláusula tercera, párrafo primero, del mismo pacto.
A raíz de las especificaciones realizadas, queda claro que las prestaciones previsionales de la actora forman parte del objeto de la transferencia, quedando bajo la órbita de influencia de la Administración Nacional de Seguridad Social, de acuerdo a lo prescripto por las cláusulas primera, segunda y tercera del Convenio referido y de las disposiciones del Título II Capítulo VI de la ley 24.241, razón por la cual el organismo previsional estaba facultado para dictar las Resoluciones impugnadas.
En cuanto a los actos administrativos referidos, es de destacar que la Res. 431/99 dispone, en su punto 5°, inciso b) que a los haberes cuya alta opere con posterioridad a la fecha de suscripción del Convenio, se les debe aplicar el tope máximo correspondiente a la legislación nacional -arto 9° apartado 3° de la ley 24.463 ($ 3.100), disposición que fue ratificada por la Res. 991/00 del mismo organismo.
Por otro lado, es dable señalar que se encuentra reconocido por ambas partes que los descuentos realizados por aplicación del artículo 9° de la ley de solidaridad previsional significan más de un treinta y siete por ciento (37%) del haber previsional amparista.
En ese marco, entonces, correspondería decidir a V.E. si los descuentos impuestos por el organismo previsional provocan un menoscabo tal al haber de la actora que desnaturalizó su derecho o, por el contrario, si cabe considerarlo aceptable.
- V – Precisado lo anterior y sobre el fondo de la uestión, debo decir que, prima facie, son admisibles las rebajas para el futuro de los haberes provisionales, en la medida que no resulten confiscatorias o arbitrariamente desproporcionadas,si ellas se imponen por exigencias superiores vinculadas a la subsistencia del sistema o a su desenvolvimiento regular (v. Fallos 323:4205).
Debo destacar, por otro lado, que V.E. tiene dicho que no se debe atender a un porcentaje fijo de descuento para determinar la existencia de dichas circunstancias, sino que, por el contrario, evaluando las particularidades de cada caso, se han aceptado diversos montos de reducción como no lesivos de los derechos de los agentes en pasividad (v. Fallos: 321:2181; 310:991; 307:1921).
En el caso la quita de un 37 por ciento que destaco precedentemente supera ampliamente los porcentajes de recortes tolerados históricamente por el Tribunal, cuyos jueces si bien reconocieron la legitimidad del sistema de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones dejaron , empero, a salvo la posibilidad de establecer soluciones adecuadas a las circunstancias de las causas particulares, en donde -como la que nos ocupa- se demostró que la aplicación de dicho mecanismo se traduce en una merma del haber previsional que puede resultar confiscatorio (ver Fallos 323:4216 y sus citas; y más recientemente en la causa S.C. M. 675. XLI “Monzo, Felipe José cl A.N.Se.S s/ reajustes varios”, sentencia de fecha 15 de agosto de 2006).
Considero, entonces, que si bien de acuerdo a todo lo dicho, compete a V.E. precisar la confiscatoriedad o no de la reducción en cuestión, en la causa ha quedado demostrada la desnaturalización del beneficio de la demandante.
- VI – Reconocida dicha circunstancia cabe indicar para un acabado examen de la cuestión debatida, que la accionante se jubiló como magistrada provincial en el marco de un régimen previsional local general que incluye un sistema de movilidad de los haberes de los agentes de ese estado en las condiciones allí establecidas.
A la naturaleza netamente local de estas normas, se suma la circunstancia que en el pacto de transferencia ratificado por Nación y Provincia (-cuya naturaleza federal así como la de la normativa que lo sustenta- habilitaría la intervención de V.E. en el problema) quedó expresamente establecido, primero que si bien el Estado Nacional tomó a su cargo los beneficios otorgados o a otorgarse en virtud del régimen provincial, lo hizo en el marco de los términos, condiciones, alcances y topes admitidos por la ley 24463 en cuestión (v. cláusula segunda, primer párrafo).
En segundo lugar, la provincia asumió la sponsabilidad integral e ilimitada por cualquier acción judicial promovida por los titulares de beneficios provisionales en ellos comprendidos o por aquellos que se consideraren con derecho a obtener alguno de ellos en el futuro, especialmente en ” lo vinculado con excesos con los topes estipulados en la legislación nacional” (v. cláusula decimotercera)
Se sigue de lo expuesto que el límite cuestionado es el resultado de las condiciones de la transferencia acordada y ratificada legalmente por la provincia , en cuyo marco el Estado Nacional si bien se hizo cargo de los beneficios previsionales de la provincia de Jujuy limitó su responsabilidad, disposiciones cuya validez no se encuentra debatida en el caso. Es más el actor lejos de atacar la constitucionalidad de las mencionadas cláusulas insiste en la aplicación al caso de los principios que emanan del art. 2 del convenio precedentemente citado (v. demanda de fojas 11).
En ese ámbito los reclamos por las diferencias en cuestión deberían dirigirse a la provincia otorgante, desde que en definitiva en el caso, se trata de regímenes locales, de agentes directamente vinculados a la provincia y beneficios por ella otorgados que el Estado federal no modificó -sólo circunscribió, en el marco de lo convenido su responsabilidad- ,por lo que sólo a ella concerniría primero y en forma inmediata a partir de la interpretación de sus propias leyes , considerar , y hacerse eventualmente cargo del reclamo en este punto.
- VII – Resta, pues, que me pronuncie respecto a la consolidación de las sumas que deberá restituir la demandada. Sobre ello, estimo que no cabe atribuir omisión alguna a los jueces de la causa por no haber ordenado el pago de lo reclamado conforme a lo establecido por las leyes 25.565, 25.344 y decretos reglamentarios, desde que dicha cuestión no fue planteada con anterioridad en la instancia ordinaria, por lo que su tratamiento en esta etapa procesal resulta, entonces, prematuro.
Por último, y de compartir V.E. lo dicho precedentemente, debo precisar que la queja de la demandada dirigida a la omisión de aplicar el artículo 21 de la ley 24.463 en cuanto resulta perdidosa, encuentra adecuada respuesta en la doctrina sentada por esa Corte en Fallos 322:464, entre otros, desde que el proceso que nos ocupa se ventiló por la vía del amparo. Es de destacar, además, que esta Procuración General ya tuvo oportunidad de emitir opinión en el problema relativo a la carga de las costas en juicios de naturaleza previsional, en la causa S.C.P.N° 1390, L.XL “Parodi Alberto Angel c/ ANSES s/ reajustes varios”, dictamen de fecha de 9 de agosto de 2005, a cuyos fundamentos, me remito por razón de brevedad.
Por todo lo expuesto, opino que se debe admitir parcialmente la queja, declarar, formalmente, procedente el recurso extraordinario, revocar con el alcance indicado la sentencia en cuanto declara la inaplicabilidad de los topes mencionados en mi dictamen y confirmarla en cuanto a las reducciones en concepto de impuesto alas ganancias.
Buenos Aires, 12 de junio de 2007.
Dra. Marta A. Beiró de Gonçalvez
Es copia
Vistos los autos: ARecurso de hecho deducido por la demandada en la causa Aban, Francisca América c/ ANSeS para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1) Que la actora se jubiló por el régimen previsional de la Provincia de Jujuy, transferido al sistema nacional; el beneficio fue otorgado por las autoridades del Instituto local y por la ANSeS, que determinó y pagó su haber mensual desde el inicio en la suma de $4.991, equivalente al ochenta y dos por ciento del promedio de las remuneraciones de los últimos cinco años de actividad, desarrollada como magistrada judicial hasta el 31 de mayo de 1997 (véanse resoluciones del interventor de la caja provincial Nos. 1256/96, 2049/97 y 2580/97 y de la ANSeS N1 3706/97, a fs. 34, 50, 62 y 78/81 del expediente administrativo 794-A-1995 y 123/124 de su reconstrucción, que corren agregados por cuerda).
2) Que en razón de que el monto de la prestación fue posteriormente disminuido hasta el máximo de $3.100 previsto en el art. 91, inc. 3, de la ley 24.463 y por retención de impuesto a las ganancias -según códigos de descuentos mensuales Nos. 204 y 309, respectivamente- la jubilada promovió emanda de amparo con el objeto de recuperar la integridad de su haber previsional (fs. 5/15 del expediente principal).
3) Que el juez de grado hizo lugar a la pretensión, nvalidó el tope máximo por lesionar diferentes normas constitucionales y el convenio de transferencia del régimen de jubilaciones de la Provincia de Jujuy al Estado Nacional, a la vez que eximió a la actora del impuesto referido; en consecuencia, ordenó a la ANSeS que se abstuviera de continuar practicando reducciones por tales conceptos y que reintegrara los importes indebidamente deducidos (fs. 35/40 vta. del mismo expediente).
4) Que la Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social confirmó dicha decisión por otros fundamentos e impuso las costas de esa instancia a cargo del organismo previsional.
Señaló que la exención al mencionado tributo había sido reconocida por la demandada y que no se justificaba su negativa a devolver las sumas indebidamente retenidas; que el art. 91 de la ley 24.463 era inaplicable al beneficio otorgado por un estatuto especial, leyes 4042 y 4897 de la Provincia de Jujuy, además de que la actora se encontraba alcanzada por la garantía de intangibilidad de las compensaciones judiciales (art. 110 de la Constitución Nacional; Fallos: 316:1551; 324:1177, “Argüello Varela” y “Gaibisso”, respectivamente; fs. 77/78).
5) Que respecto de dicho pronunciamiento la ANSeS interpuso el recurso extraordinario que, desestimado sobre la base de que los agravios remitían al examen de cuestiones de hecho y prueba y a la interpretación de normas de derecho común, dio lugar a la presente queja. Sus críticas se centran en demostrar la procedencia del remedio federal en lo atinente a la declaración de inaplicabilidad del tope máximo y a la condena en costas (fs. 80/92, 111/112 del expediente principal y 11/16 de la presentación directa).
6) Que la apelante sostiene que el fallo es contrario a los artículos 91 y 21 de ley 24.463, de orden público y naturaleza federal, que prescinde por completo del convenio que dispuso la derogación de las normas locales de carácter previsional a partir de su entrada en vigencia y la aplicación del sistema nacional reglado por las leyes 24.241 y sus modificatorias en todos los supuestos (cláusulas primera y segunda), y que la solución adoptada por el tribunal se basa en jurisprudencia que no guarda relación con el debate por estar encuadrado en una legislación diferente.
7) Que la recurrente argumenta que los jueces de la Provincia de Jujuy no están comprendidos en un régimen especial de jubilaciones y que la ley 4042, bajo la cual la demandante entró en situación de pasividad, regía a la generalidad del personal de los tres poderes públicos locales, sin formular distinciones por el cargo ocupado, hasta que entró en vigor el mencionado convenio; concluye que no corresponde extender analógicamente a la prestación de un sistema común criterios reconocidos para los magistrados de la Nación que continúan amparados por un estatuto previsional específico regulado por la ley 24.018 y su interpretación en la citada causa “Gaibisso”.
Afirma también que el fallo es arbitrario porque se aparta de las circunstancias de la causa, lesiona el derecho de defensa y el debido proceso, incurre en inadecuada comprensión de las normas provinciales que integraron el traspaso previsional y carece de fundamentos que den sustento a una excepción al régimen de limitación de haberes que no ha sido contemplada en el convenio y pondrá en crisis los fondos administrados por el Estado.
8) Que, según lo destaca el dictamen de la señora Procuradora Fiscal subrogante, el recurso xtraordinario es formalmente procedente toda vez que se encuentran en juego la interpretación, el alcance y aplicación de normas federales -ley 24.463 y convenio de transferencia previsional celebrado
entre la Provincia de Jujuy y el Estado Nacional- y la sentencia
definitiva ha sido contraria al derecho que la apelante
ha fundado en ellas (arts. 14, inciso 31 de la ley 48), además
de que también se han invocado causales de arbitrariedad que
no pueden ser escindidas de tales cuestiones y deben ser
examinadas en forma conjunta (Fallos: 314:1460; 318:567;
321:2764; 323:1625).
9) Que en la tarea de establecer la inteligencia de
la normativa federal, este Tribunal no se encuentra limitado
por las posiciones del a quo ni por los argumentos de las
partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el
punto disputado, según la interpretación que rectamente le
otorgue (Fallos: 307:1457; 308:647; 324:803); empero, no
corresponde pronunciarse acerca del reintegro de las sumas
descontadas en concepto de impuesto a las ganancias, toda vez
que el agravio invocado en el remedio federal no ha sido
mantenido en la queja y debe reputarse abandonado (Fallos:
331:477, y sus citas); conclusión que cabe extender a los
restantes temas introducidos sólo al interponerse aquel
recurso (v. fs. 84/92, puntos IV. 1, V y VI, expediente principal
y fs. 11/16, puntos IV y VI de la queja).
10) Que la ley 24.241, modificada por la ley 24.463,
creó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones con
alcance nacional, que sustituyó a los regímenes generales
regulados por las leyes 18.037, 18.038, sus complementarias y
modificatorias; no incorporó directamente en sus disposiciones
a las provincias o municipalidades, que pudieron mantener
organismos de previsión social para los funcionarios y empleados
de sus respectivas jurisdicciones o convenir con el
Estado Nacional la adhesión a aquel sistema (arts. 11 y 21
inc. a, apartado 4), facultad que se adecua a lo establecido
por el art. 14 bis de la Constitución Nacional y que ha sido
reafirmada en su artículo 125, párrafo segundo, según la reforma
de 1994.
11) Que en tal marco normativo y de acuerdo con las
intenciones del denominado Pacto Federal para el Empleo, la
Producción y el Crecimiento, suscripto por el Estado Nacional
y las provincias el 12 de agosto de 1993, fue firmado y ratificado el convenio que estableció las condiciones del traspaso
del régimen previsional de la Provincia de Jujuy al sistema
nacional regulado por la ley 24.241, el cual comenzó a regir
el 11 de junio de 1996, conjuntamente con las actas
complementarias que lo integraron (conf. ley 4903/96 de la
citada provincia; cláusula primera, párrafo tercero del convenio;
decreto 868/96 del Poder Ejecutivo Nacional y sus anexos).
12) Que en virtud de las disposiciones mencionadas,
incumbe a la Nación percibir los aportes personales y
contribuciones patronales del gobierno de la provincia correspondientes
a las autoridades superiores de su administración
pública, los magistrados y funcionarios de sus tribunales,
los integrantes de sus legislaturas y los empleados y
agentes civiles de los tres poderes de ese estado y de las
municipalidades, quienes quedaron sujetos al cumplimiento de
las exigencias previstas en las leyes nacionales 24.241 y
24.463 para el otorgamiento de los beneficios previsionales
(v. cláusulas primera, cuarta y sexta; art. 21, inc. b, decreto
868/96).
13) Que, a su vez, al entrar en vigor el convenio se
hizo efectiva la obligación del Gobierno Federal de pagar por
medio de la Administración Nacional de la Seguridad Social los
haberes de las jubilaciones y pensiones que aseguraba el
sistema transferido por la provincia. Una visión integral de
las cláusulas de ese instrumento indica que al asumir el
Estado el compromiso de afrontar dichos pagos, se obligó
también a respetar el monto de las prestaciones que percibían
los beneficiarios o tenían derecho a percibir según la legislación
local vigente a la fecha de la transferencia (v. cláusulas
primera; segunda, especialmente párrafos tercero y
cuarto; tercera y decimotercera, párrafo cuarto; art. 21, inc.
a, decreto mencionado).
14) Que en lo relativo a los límites de las responsabilidades
recíprocamente asumidas entre el Estado Nacional y
la Provincia de Jujuy, el convenio es enfático al establecer
que la voluntad de ambos estados contratantes ha sido que la
ANSeS se hiciera cargo de los beneficios previsionales en los
montos vigentes a la fecha de cesión del régimen provincial y
que la provincia solventase cualquier importe que pudiera
“incrementar” el contenido de las obligaciones transferidas
(v. especialmente cláusulas segunda, párrafos segundo y
tercero y decimotercera párrafo cuarto).
15) Que el traspaso del sistema local a la Nación
abarcó a todos los regímenes generales o especiales de naturaleza
previsional detallados en la cláusula primera del
acuerdo; en particular, pasaron al manejo jurisdiccional de la
ANSeS los beneficios regulados por la ley 4042 y su modificatoria
4897, entre los cuales se hallaba comprendida la
jubilación ordinaria acordada a la demandante en razón de
haber reunido las condiciones necesarias de edad y servicios
antes del 11 de junio de 1996, es decir durante la vigencia de
dicho sistema y mientras se encontraba en ejercicio de sus
funciones (resoluciones Nos. 1256/96, 2049/97 y 2580/97 del
interventor de la caja provincial y 3706/97 de la ANSeS, fs.
34, 50/52, 62 y 78/81, expediente administrativo 794-A-1995,
ya citadas).
16) Que la solución que fluye con naturalidad del
convenio de transferencia es el mantenimiento de tales derechos
y no su restricción; al producirse el cese en la actividad
de la afiliada, con fecha 31 de mayo de 1997, la ANSeS
reconoció en definitiva su derecho adquirido a la prestación,
determinó el haber inicial de $4.991 según el promedio de
salarios fijado por la legislación local y pagó las retroactividades devengadas desde el día siguiente a la desvinculación
laboral de acuerdo con la cláusula tercera, párrafo tercero,
que imponía al Estado Nacional abonar las mensualidades
previsionales que se generasen a partir de la señalada
transferencia (11 de junio de 1996), sin que aparezca justificada
la rebaja posteriormente efectuada, con un claro resultado
confiscatorio (v. Resolución ANSeS 3706/97; fs.78/81,
82/90 del mencionado expediente administrativo; 96/98,
102/108, 111, 115/116 y 122/124 de su reconstrucción; 5, 7/8,
exp. principal).
17) Que la posibilidad de aplicación del tope máximo
de haberes contemplado en el art. 91, inc. 3, de la ley 24.463
para las prestaciones otorgadas después de su sanción, ha sido
prevista en el contexto del convenio que condicionó la
adhesión de la Provincia de Jujuy al régimen nacional de
jubilaciones y pensiones y no puede ser interpretada fuera de
él, prescindiendo de los objetivos de un sistema que no tuvo
en miras perjudicar los derechos de los jubilados y pensionarios
y de aquellos que debían acceder a tales prestaciones,
sino garantizar su efectivo cumplimiento por el Estado Nacional.
18) Que una comprensión diferente del convenio dejaría
inoperantes las cláusulas primera, segunda, tercera y
decimotercera, que aseguraron el pleno reconocimiento de los
beneficios alcanzados al tiempo de la transferencia, la continuidad
de sus pagos y el respeto de los montos vigentes a
esa fecha, normas a las que corresponde asignar la prioridad
necesaria para dar solución al problema planteado, pues de
otro modo dicho instrumento aparecería como una vía para limitar
derechos, en contradicción con los principios propios de
esta materia que imponen no llegar a su desconocimiento sino
con extrema cautela (Fallos: 307:1210; 323:2235 y sus citas;
329:2191).
19) Que tales derechos no resultan mermados por la
circunstancia de que alguna cláusula ambigua del régimen de
transferencia pudiera generar dudas sobre su alcance, habida
cuenta de que en este supuesto la solución legal debe estimarse
que apunta a los mayores niveles de bienestar posible y
no a restringir beneficios adquiridos en el marco de la normativa
local que el Estado Nacional se obligó a respetar. La
delimitación de responsabilidades con la provincia en el pago
de las jubilaciones, no debe servir de excusa para la frustración
de los propósitos de la transferencia, ni puede redundar
en perjuicio de los titulares de las prestaciones
(conf. doctrina de Fallos: 331:232 ABlanco de Mazzina@).
20) Que es jurisprudencia de este Tribunal que en la
interpretación de la ley ha de tenerse en cuenta el contexto
general y los fines que aquélla persigue (Fallos: 267:215) y
que con ese objeto la labor del intérprete debe ajustarse a un
examen atento de sus términos que consulte la racionalidad del
precepto y la voluntad del legislador, extremos que no deben
ser obviados por posibles imperfecciones técnicas de la
instrumentación legal, precisamente para evitar la frustración
de sus objetivos (Fallos: 308:2246, entre muchos otros);
también ha dicho que en esa tarea no puede prescindirse de las
consecuencias que se derivan de cada criterio, pues ellas
constituyen uno de los índices más seguros para verificar su
coherencia con el sistema en que está engarzada la norma
(Fallos: 307:1018 y 2200; 324:2107; 331:1262 “Obra Social para
la Actividad Docente (OSPLAD)”, y sus citas).
21) Que, con particular referencia a la interpretación
de los convenios de transferencia de regímenes previsionales
a la Nación, esta Corte ha hecho hincapié en la necesidad
de dar garantía a los derechos adquiridos por los
jubilados y pensionados de las provincias que aparecían como
los naturales destinatarios del cambio instrumentado y del
traspaso al sistema nacional de las leyes 24.241 y 24.463,
principio que constituye una condición esencial de esos
acuerdos reconocida ya al propiciarse su celebración por el
Estado Nacional en el mencionado Pacto Federal para el Empleo,
la Producción y el Crecimiento, del 12 de agosto de 1993
(Fallos: 331:232 ABlanco de Mazzina@, ya citado).
22) Que dichos criterios resultan aplicables para la
resolución de este caso. El convenio celebrado entre el
Gobierno Nacional y la Provincia de Jujuy no sólo se dirige a
implementar los mecanismos de adhesión al sistema nacional de
jubilaciones y pensiones, sino que constituye una expresión de
las relaciones de coordinación propias de la dinámica del
Estado Federal, por lo que no es razonable que el organismo
encargado de su cumplimiento termine por desconocer su real
sentido, al asignar a la transferencia de las obligaciones
provinciales una inteligencia distinta de la establecida en
las cláusulas examinadas, que garantizan la intangibilidad de
las situaciones consolidadas bajo la vigencia del régimen
local y el pago íntegro de los haberes a sus beneficiarios.
23) Que, por lo demás, debe tenerse en cuenta que no
se debate en autos el método de movilidad que corresponda
emplear para mantener en el tiempo el valor de las jubilaciones
y pensiones transferidas por la provincia; lo que pretende
la demandada es que se convalide una quita de la prestación
que es inaceptable, toda vez que ha sido efectuada de modo
intempestivo, unilateral, sin atenerse al principio de
legalidad ni a las reglas del convenio de transferencia, que
no consienten reducción o limitación alguna al monto del haber
inicial legítimamente determinado, aspecto que se rige por las
mismas leyes aplicables para el otorgamiento de la jubilación
y que no puede ser modificado o suprimido ni siquiera por una
ley posterior sin menoscabo de las garantías consagradas en
los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional (arg. art.
31, inc. l, decreto 525/95, reglamentario de los arts. 71 y 91
de la ley 24.463; Fallos: 306:1799; 307:135, 491, 710, 1191;
314:534; 320:2260; 328:448; 329:3207 y causa D.1615.XXXVIII
“De Andreis, Héctor c/ ANSeS s/ reajustes varios”, fallada el
20 de marzo de 2007).
24) Que, por las mismas razones, no podrían constituir
óbice a lo expresado las denominadas “pautas básicas de
interpretación” de los pactos de transferencia de sistemas
previsionales a la Nación aprobadas por la ANSeS en la resolución
431/99 y su complementaria 991/2000, por las que consideró
que resultaban aplicables a todos los beneficios provinciales
comprendidos en convenios los topes o deducciones de
haberes del art. 91 de la ley 24.463 según la “fecha de alta”,
es decir aquella en que comenzaron a ser pagados por el
organismo previsional (anexo I, punto 5). Dichas resoluciones
carecen de virtualidad jurídica para modificar las reglas
aplicables de indudable jerarquía superior, como son las
examinadas en esta sentencia.
25) Que, en consecuencia, ha quedado demostrado que
los agravios de la recurrente se basan en una interpretación
parcial y aislada de las normas en juego, que no es compatible
con el carácter integral e irrenunciable de los beneficios de
la seguridad social que consagra el artículo 14 bis de la
Constitución Nacional, ni se aviene con el objetivo
fundamental del convenio de traspaso del sistema provincial
de previsión que consistió, en definitiva, en asegurar las
prestaciones debidas a los jubilados y pensionados.
26) Que, por último, los planteos que pretenden la
distribución de costas en el orden causado e invocan la aplicación
del art. 21 de la ley 24.463 encuentran adecuada respuesta
en el precedente “De la Horra” (Fallos: 322:464), a
cuyas consideraciones, en lo pertinente, corresponde remitir
por razón de brevedad.
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal subrogante,
se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso
extraordinario con el alcance indicado y se confirma la sentencia
apelada en lo que ha sido materia de agravios y por los
fundamentos de este fallo. Con costas. Agréguese la queja a
los autos principales, notifíquese y devuélvanse. RICARDO LUIS
LORENZETTI – ELENA I. HIGHTON de NOLASCO (en disidencia)-
CARLOS S. FAYT – ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI – JUAN CARLOS
MAQUEDA – E. RAUL ZAFFARONI.
ES COPIA
DISIDENCIA DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I.
HIGHTON DE NOLASCO
Considerando:
Que la infrascripta hace suyos los considerandos 11 a
91 del voto de la mayoría.
Que en relación con el punto controvertido, que se
refiere a la declaración de inaplicabilidad del tope máximo de
haberes contemplado en el art. 91, inc. 3, de la ley 24.463,
los agravios del apelante han sido objeto de adecuado
tratamiento en el capítulo VI del dictamen de la señora Procuradora
Fiscal subrogante, cuyos fundamentos se comparten y a
los cuales se remite por razón de brevedad.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente
el recurso extraordinario con el alcance que surge de lo
expresado y se revoca la sentencia en cuanto a la declaración
de inaplicabilidad del referido tope. Vuelvan los autos al
tribunal de origen para que, por medio de quien corresponda,
se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a la presente y
se expida respecto de las restantes cuestiones pendientes de
tratamiento. Agréguese la queja a la causa principal, notifíquese
y remítase. ELENA I. HIGHTON de NOLASCO.
ES COPIA
Recurso de hecho interpuesto por la Administración Nacional de la Seguridad Social,
representada por la Dra. Liliana Beatriz Polti.
Tribunal de origen: Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social.
Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Federal de Primera Instancia
N1 2 de la Provincia de Jujuy.
